Советская номенклатура как политический институт
Политические институты играют в жизни общества фундаментальную роль
Можно согласиться с Д. Нортом, который утверждает: «…настоящее и будущее связаны с прошлым непрерывностью институтов общества. Выбор, который мы делаем сегодня или завтра, сформирован прошлым. А прошлое может быть понято нами только как процесс институционального развития»[1].
В этом смысле советская номенклатура – явление нестандартное, значимое, определявшее во многом жизнь общества на протяжении многих десятилетий. Можно полагать, что номенклатура – это один из тех элементов институционального развития, который обеспечивал непрерывность и преемственность политического порядка российского общества.
Номенклатура сравнительно недавно – с начала 1990-х годов – привлекает внимание российских историков, политологов, социологов, философов. Как отмечал М.А.Чешков, «”номенклатура” стала действительно ключевым словом, своего рода знаком, к которому обращено не только политическое сознание вообще, но и его демократический дискурс»[2].
Т.Коржихина и Ю.Фигатнер считали, что «изучение номенклатуры как механизма власти и стержня советской социальной патологии даст возможность понять природу властно-собственнических отношений в процессах функционирования советского государства…»[3].
Но М.Левин (США) полагает, что даже раскрыв механизм функционирования номенклатуры, не удастся получить «волшебный ключ», раскрывающий сущность механизма власти в советском обществе[4].
После событий 1991 – 1993 годов политический интерес к проблеме номенклатуры советского общества снизился, однако в настоящее время можно констатировать актуализацию данной проблематики, что связано с двумя обстоятельствами.
Во-первых, существует потребность в научном осмыслении феномена. До настоящего времени, как мы полагаем, не определена (если не считать ряда политических и сильно идеологизированных теоретических формул) роль номенклатуры в истории советского общества, в его социальной жизни, структуре власти. Это создает сильно искаженную картину прошлого, не позволяет расставить правильные акценты в анализе исторических реалий.
Во-вторых, можно полагать, что номенклатура, если она представляет собой действительный институт общества, то она не может мгновенно исчезнуть из жизни общества. Ее проявления должны быть в нашей политической и социальной жизни, определяя ряд существенных правил игры (как формальных, так и неформальных). Более того, можно полагать, что в самой политической системе современного российского общества присутствуют номенклатурные механизмы власти. Другое дело, что они могут существовать в «снятом» виде, в превращенной форме, переиначенной и переосмысленной постсоветскими лидерами. Анализ «остаточных» следов номенклатуры, которые при определенных условиях могут вновь превратиться в доминирующие структуры нашей политической жизни, может стать предметом отдельного научного исследования.
Номенклатуру нужно рассматривать в числе важнейших институциональных факторов, оказывавших наибольшее влияние на политическую власть
Среди них можно выделить структуры государственной и партийной власти. Несмотря на их теснейшую взаимосвязь и взаимозависимость, это различающиеся структуры, имеющие свои собственные законы функционирования и сферы действия.
При анализе номенклатуры постоянно приходится сталкиваться с тем, что понятие «номенклатура» превратилось в научный миф, оторванный от своего реального исторического содержания. Это связано во многом с политической практикой недавнего прошлого, когда термин «номенклатура» служил для демократического крыла реформаторов удобным политическим ярлыком для обозначения всех противников реформ в СССР. На уровне обыденного сознания сформировался устойчивый стереотип, что номенклатура – это и есть все «начальники», бюрократы, партийные назначенцы. Поэтому совсем неудивительно, что номенклатура превратилась в политического демона, которым пугали всех сторонников демократии
В литературе, посвященной данной проблеме, можно выделить несколько основных подходов к определению места номенклатуры в жизни общества.[5] Не анализируя всю их совокупность, отметим, что в советском обществе длительное время номенклатура рассматривалась лишь как система учета и распределения ответственных работников и их резерва.[6] Но уже в 1970–80-е годы возникает подход к определению номенклатуры как (системы) института общества. Так, В.А. Яцков понимал под номенклатурой институт, специфическую форму непосредственной организации кадровой работы партийным комитетом,[7] что само по себе симптоматично. Понимание номенклатуры как системы, как института (пусть и во внутрипартийных отношениях) сильно расходилось с декларируемыми представлениями о номенклатуре как всего лишь инструменте, средстве проведения кадровой политики.[8]
Номенклатура как политический институт возникает как ответ властвующей политической (а затем и социальной) силы на сформировавшуюся общественную потребность в упорядочивании общественных отношений в нерыночном обществе. Суть проблемы заключалась в следующем: в чем будет заключаться стимул для позитивной работы всех членов общества, если рыночные отношения уже не действуют как системная сила?
Ответом была альтернатива субъективного фактора – люди, в первую очередь, руководители должны действовать с полной отдачей под угрозой отлучения от централизованно распределяемых благ, при этом назначение на нижестоящие должности производится аппаратом вышестоящего органа по особым критериям. Активность, стимулируемая материально (блага и привилегии или их отсутствие), политически (возможность продвижения или репрессии), духовно («великая идея»), становилась субъективным заместителем объективных отношений рыночного общества.
Очевидно, что эта система могла существовать при двух условиях
Первое: наличие мощной социальной и политической силы, стоящей наверху общественной иерархии, которая будет заинтересована в постоянном «подстегивании» нижестоящих элементов общества. Такая сила может существовать и действовать только в экстремальных условиях (каков бы источник экстремальной ситуации ни был). Второе: наличие социальной базы, способной воспринять усилия «верхов», приспособиться к ним, найти свою «выгоду» от участия в номенклатурных механизмах власти. Общим основанием для возникновения этих условий служат редистрибутивные отношения.
В условиях редистрибутивных отношений для осуществления тотального регулирования становится недостаточно одних государственных структур, требуется дополнение их более широкой всеобъемлющей сетью негосударственных структур, выполняющих государственные функции. Поэтому возникновение номенклатуры не только обусловлено волей господствующих партийных «верхов»; оно необходимо для поддержания стабильности и устойчивости общества.
Партийные структуры выполняют в данной ситуации роль организатора новой «неформальной» государственной сети, придавая соответствующий статус всем тем организациям, объединениям, союзам, учреждениям, которые входят в сферу Большого Государства. Расширение компетенции Большого Государства, вмешательство его во все большее количество отраслей жизни становится необходимостью, приобретая характер цепной реакции. Как рыночные отношения в качестве базового института организуют все общество, перестраивая все сферы его жизни, так и редистрибутивные отношения требуют усиления номенклатурных механизмов. Все лица, принадлежащие к номенклатуре, должны действовать по вполне определенным правилам, превращаясь в «солдат партии», фактически – в чиновников «коммунистического государства».
Номенклатура – это способ структуризации общества, с помощью которого достигается его максимальная управляемость во имя достижения заданных стратегических целей. Специфическая функция данного способа заключается в регулировании как в масштабе страны, так и особенно в регионах вертикальных и горизонтальных связей между руководителями различного ранга, подчиненности, форм «собственности» (государственной, колхозной, кооперативной, даже личной), сфер народного хозяйства. Этим самым достигались как согласованность действий всего слоя руководителей по отношению к обществу, массам, так и стабильность, внутренняя упорядоченность господствующей социальной и политической силы.
Номенклатура – это способ, и по всей видимости, единственно возможный, в условиях форсированного индустриального развития найти замену рыночным отношениям; это реальный механизм, с помощью которого проводилась в действие вся нерыночная общественная система советского общества. В конечном счете, эволюция советского режима была возможна лишь постольку, поскольку властвующей элите удавалось находить новые механизмы управления номенклатурой, ее модификации, а через нее – обществом.
Номенклатура как политический институт имеет политическую, социальную и организационную структуры, централизованное управление, набор правил (формальных и неформальных) политического поведения, внутренние моральные нормы, образ жизни, правила рекрутирования, сложившуюся практику регулирования деятельности и др.
Политическая структура номенклатуры образуется вследствие дифференциации слоя людей, входящих в номенклатуру, по признаку доступа к властным ресурсам. Водораздел внутри номенклатуры проходит по линии «власть – подчинение» между теми, кто внутри номенклатуры имеет право на руководство ее поведением, составом, структурой («политическая элита»), и собственно самой номенклатурой. Структура данного деления во многом совпадает с моделью политической элиты России, предложенной О.В.Гаман-Голутвиной (деление на верховную власть и правящий класс).[9] Однако заметим, что политическая структура номенклатуры была построена по принципу матрицы: аналогичные элементы можно обнаружить на всех уровнях номенклатуры. Политическая элита (как высший слой номенклатуры) и собственно номенклатура составляли всю совокупность номенклатуры, при этом политическая элита представляла собой правящий, управляющий, господствующий, доминирующий слой внутри номенклатуры.
Социальная структура номенклатуры образуется на основе многих критериев
Социальные группы внутри номенклатуры можно выделить по многим критериям: материальному достатку, отрасли деятельности, образованию и др. Однако главными среди них являются властные ресурсы и объем материальных благ, получаемых в результате распоряжения и пользования властными ресурсами.
Внутри номенклатуры можно выделить разделение труда по многим параметрам: по сферам деятельности, по функциональным обязанностям во властных отношениях, по уровням, по различному отношению к власти, по способам ее осуществления. номенклатура в совокупности не могла осуществлять власть непосредственно – это было технологически невозможно. Ни одна из существовавших форм представительства (съезды партии, пленумы партийных комитетов, сессии советов, партийно-хозяйственные активы и др.) не могли бы претендовать на полное представительство номенклатуры, кроме ее «верхов». Раздробленная по отраслевым отрядам и уровням власти, объединяемая «сверху» волей партийного комитета, она была элементом административного механизма, отличающегося значительным своеобразием.
«Совокупная» номенклатура, например, местного партийного комитета, осуществляла власть не как строго централизованный административный механизм, действующий на основании общих для всех его частей команд, а как «система систем» организаций и учреждений, предприятий и коллективов, для которых задавались общее направление развития и набор структурирующих его в общих чертах ориентиров. В рамках данной «системы систем» лишь партийные комитеты обладали правом «номенклатурной власти», непосредственно принимая решения по составу номенклатуры.
Номенклатурная система неразрывно связана с клиентелизмом, поскольку назначение на должность зависело от расположения одного или нескольких вышестоящих работников. От вышестоящих номенклатурных работников зависело и распределение ресурсов (властных, материальных, финансовых и др.), без которых номенклатурная должность теряла значительную часть своего влияния (номинальная значимость номенклатурной позиции определялась нормативными документами – государственными, партийными и др.).
Клиентелизм пронизывал всю советскую систему, создавая отношения персональной зависимости между высшими и нижними этажами власти
Однако можно полагать, что клиентелизм носил не только персональный, но и общественный характер. Знаменитый политический принцип «приводных ремней» от партии к массам посредством органов советской власти и общественных организаций стал основой для построения системы организаций, окружавших КПСС и пользовавшихся (от имени КПСС либо по ее «поручению») необходимым властным капиталом. Властный капитал распределялся в зависимости от роли организации в реализации политических функций в обществе.
Основу номенклатуры составляет властвующая элита советского общества. В данном случае в понятие «властвующая элита» вкладывается вполне определенное содержание (по Р.Миллсу). Номенклатура имела сложную внутреннюю структуру. В ней выделялись три уровня: уровень ЦК КПСС,[10] областной и районный (городской, районный в городах, окружной). В позднесоветском обществе стал формироваться четвертый уровень – номенклатура первичных парторганизаций[11].
Номенклатуры различных уровней образуют многослойную, «многомерную» сеть, сходящуюся в конечном счете в политическом Центре. Важнейшими свойствами этой сети были: 1) наличие нескольких «узлов» власти на каждом уровне и по каждой «вертикали» власти, причем роль «узлов власти» различалась в зависимости от положения в «сети». 2) Множественность внутренних взаимосвязей между членами номенклатурной сети и дублирующих каналов зависимости от власти. 3) Относительная независимость сети номенклатур от главного центра власти.
Отметим также, что вопрос о Центре номенклатурной сети не столь однозначен, как предполагалось ранее. Высший орган партийной власти – Политбюро ЦК КПСС – в некоторые периоды советской истории лишь номинально выполнял функцию центра номенклатурной системы. Так, исследования О.В.Хлевнюка показывают, например, что в конце 1930-х годов «обнаружилась тенденция перемещения центра власти из Политбюро в Совнарком…[12]».
Этот вывод по-новому ставит вопрос о роли номенклатуры партийных комитетов в советском обществе
Численность номенклатуры ЦК КПСС не оставалась неизменной, она постоянно подвергалась дополнениям, уточнениям, сокращениям, вызванными потребностями дня. Как известно, Управлением кадров ЦК ВКП(б) было подготовлено в сентябре 1946 г. и утверждено на Оргбюро решение «О номенклатуре должностей ЦК ВКП(б)»[13].
Ее численность составляла (включая основную и учетно-контрольную номенклатуру[14])
в 1946 г. – около 42 000. чел.,
в 1954 г. – 23 576 чел.,
в 1956 г. – 26 210 чел.,
в 1957 г. – 12 645 чел.,
в 1958 г. – 14 342 чел.,
в 1991 г. – 19 500 чел., в августе 1991 г. – 3800 чел. (по другим данным – 7735 чел.)[15].
Структура номенклатуры ЦК ВКП(б) образца 1946 года была ориентирована на контроль со стороны ЦК в первую очередь номенклатурные должности регионов – около 70% должностей номенклатуры. Специфика номенклатуры состояла также в том, что контроль над должностями касался главным образом РСФСР: «…руководители областных организаций включаются в номенклатуру ЦК, главным образом по РСФСР, по другим же союзным республикам включаются лишь очень незначительная часть этих руководителей»[16].
Контроль над кадрами со стороны ЦК простирался до уровня первых лиц горкомов партии и председателей исполкомов городских Советов депутатов трудящихся областных и республиканских центров, а также городов РСФСР областного и республиканского подчинения, первых секретарей всех райкомов партии и председателей исполкомов районных Советов депутатов трудящихся по РСФСР (категория председателей исполкомов районных Советов депутатов трудящихся включалась в номенклатуру впервые). По сравнению с действовавшей до этого номенклатура сокращалась почти на 9 тыс. должностей.
С точки зрения «властной» составляющей, номенклатура ЦК представляла типичную партийно-государственную структуру с «индустриальным» уклоном
Должности руководящих партийных и комсомольских работников составляли 24,6%; должности в органах государственной власти (органы государственной власти и общего государственного управления, органы государственной обороны, органы охраны государственной безопасности и общественного порядка, органы прокуратуры и юстиции, государственные органы внешних сношений, органы государственного планирования, учета и контроля, финансово-кредитные органы) – 29,6%; должности индустриального сектора экономики (промышленность, транспорт и связь, строительство) – 27,6% состава номенклатуры.[17] В этой структуре отражаются основные характеристики власти и ее главного общественного интереса – развитие индустрии.
В первой половине 1950-х гг. завершился период существования крайне объемной номенклатуры ЦК КПСС. В июле 1953 г. было принято постановление ЦК КПСС, согласно которому сокращалась номенклатура обкомов, крайкомов, республиканских комитетов КПСС «в целях повышения ответственности советских и хозяйственных руководителей, райкомов и горкомов партии за подбор и расстановку кадров»[18]. Реально численность региональной номенклатуры ЦК КПСС [19] сократилась в 1956 г. в три – пять раз по сравнению с предшествующим периодом и затем на протяжении тридцати лет сохранялась примерно на одном уровне.
Резкое сокращение численности номенклатуры ЦК КПСС в середине и во второй половине 1950-х гг. было вызвано двумя группами причин: с одной стороны, сложностью контроля за такой объемной номенклатурой, длительностью и многоступенчатостью утверждения многих кадров номенклатуры регионального уровня. Несмотря на сокращение номенклатуры ЦК, ликвидировать многоступенчатость в утверждении кадров было невозможно, поскольку это составляло чрезвычайно важный аспект действия механизма номенклатуры.
С другой стороны, сокращение номенклатуры объяснялось изменением политических институтов, новым раскладом сил в обществе, модификацией методов управления и поддержания господства в стране со стороны КПСС. Изменения в численности и составе номенклатуры происходили и в последующие годы, хотя не носили столь радикального характера, за исключением периода 1989 –1991 гг.
Окончательное разрушение партийной номенклатурной системы произошло в 1990 – 1991 гг.
Начало этому было положено изменением конституционных основ общества, в частности – отменой ст.6 Конституции СССР, закреплявшей руководящую роль КПСС в обществе. Но и после 14 марта 1990 г., когда ст. 6 была отменена, утверждение в номенклатурных должностях продолжалось. Лишь 20 сентября 1990 г. было принято постановление Политбюро ЦК КПСС «Об изменении порядка рассмотрения кадровых вопросов в ЦК КПСС», согласно которому было признано целесообразным упразднить номенклатуру должностей ЦК КПСС[20].
Этим трем периодам в изменении численности номенклатуры соответствовало и изменение пропорций между кадрами номенклатуры, утверждаемых Политбюро и Секретариатом ЦК КПСС, и кадрами учетно-контрольной номенклатуры. До середины 1950-х гг. идет увеличение доли кадров, утверждаемых на Политбюро, достигая, по всей видимости, половины номенклатуры ЦК регионального уровня. Затем происходит резкое падение доли кадров, утверждаемых Политбюро, достигая в начале 1970-х гг. одной пятой (шестой) части от всей номенклатуры ЦК в регионах. Лишь в 1989 г. происходит некоторое возрастание удельного веса кадров, утверждаемых на Политбюро. Однако это было вызвано тем, что сама номенклатура достигла такого численного предела, который позволял Политбюро контролировать ее большую, чем прежде, часть. Показательно, что в первой половине 1950-х гг. на Политбюро утверждалось больше или столько же кандидатур на номенклатурные должности, сколько приходилось на всю региональную номенклатуру ЦК КПСС в последующие годы вплоть до краха КПСС.
Номенклатура 1989 г. крайне интересна с точки зрения определения тех должностных позиций, которые представлялись Центру сущностными для сохранения устоев власти. Региональная номенклатура ЦК, утверждаемая Политбюро ЦК, включала (по Пермской области) всего 11 позиций, из которых 8 принадлежали руководителям властных структур: все секретари ОК КПСС, председатель исполкома регионального Совета, прокурор, начальник управления КГБ по региону.
Это был тот последний рубеж, преодоление которого означало фактическое разрушение базиса номенклатуры и основ существующей модели власти
Отраслевая структура номенклатуры ЦК показывает, что это был конгломерат трех разнонаправленных сил: партии, государства, технократии, причем соотношение между ними менялось. В первой половине 1950-х гг. основным объектом внимания ЦК в регионах были партийные кадры (до 40 %), хозяйственные кадры и структуры, непосредственно контролирующие экономическую жизнь (30 – 40 % всего состава номенклатуры).
Во второй половине 1950-х гг. система приоритетов в региональной номенклатуре ЦК меняется – на первое место выходят хозяйственные кадры (до 45 %), происходит резкое уменьшение доли партийных кадров (до 20 – 30 %). На протяжении 1960 – 1980-х гг. это соотношение выдерживалось с постепенным увеличением (с начала 1970-х гг.) веса партийных кадров. В конце 1980-х гг. партийные кадры стали вновь, как в середине 1950-х гг., занимать доминирующее положение в номенклатуре – значительно большее, чем любая другая группа номенклатурных работников. Фактически восстановилась структура номенклатуры начала 1950-х гг. номенклатура ЦК по-прежнему оставалась партийно-хозяйственной.
Соотношение должностных групп в номенклатуре ЦК еще не дает точного представления о реальной значимости для Центра тех или иных позиций в региональной властной иерархии. Можно полагать, что кандидатуры основной номенклатуры Политбюро обладали большим весом в должностной «табели о рангах», чем остальные, и что доля должностей основной номенклатуры в составе отраслевой группы достаточно весомо будет свидетельствовать о значимости группы для Центра.
Только одна группа работников имела стабильно высокий процент лиц, утверждаемых на Политбюро – это работники т.н. «силовых структур», к которым в данном случае отнесены руководящие работники госбезопасности, правоохранительной системы, военного руководства, суда, прокуратуры. Устойчивое внимание Политбюро к «силовым структурам» вполне понятно и оправданно, поскольку именно от них зависела сама возможность сохранения господствующего положения КПСС в обществе. В то время, как по всем остальным группам отмечается уменьшение доли лиц, утверждаемых на Политбюро, в данной группе практически всегда более половины ее состава было под персональным контролем Центра.
Кроме них, нужно выделить еще три группы с высоким (относительно других) удельным весом основной номенклатуры в своем составе: директорат промышленных предприятий и строительных организаций, советские работники, партийные работники. За исключением номенклатуры 1989 г. почти всегда явный приоритет отдавался директорату, который шел наравне с «первыми» руководителями области.
Важные изменения произошли в распределении кадров номенклатуры ЦК по различным уровням власти (областной, городов и районов, трудовых коллективов).
В первой половине 1950-х гг. региональная номенклатура ЦК КПСС распределялась относительно равномерно между всеми уровнями власти в регионе с определенным акцентом в сторону ее низших эшелонов. Этому в немалой степени содействовала практика вхождения в состав номенклатуры ЦК секретарей горкомов и райкомов КПСС. С середины 1950-х гг. ЦК КПСС передает низший уровень региональной власти (горкомов, райкомов) в компетенцию только региональных парткомов (кроме первых секретарей горкомов региональных центров). Региональная номенклатура ЦК стала состоять из примерно равных по объему частей: областное руководство (партийные, советские лидеры) и руководство предприятий, организаций, учреждений. К концу 1980-х гг. почти две трети состава номенклатуры стали представлять областные руководители.
Изменилось и территориальное расположение кадров номенклатуры. В начале 1950-х гг. кадры номенклатуры ЦК были примерно в равном соотношении представлены как в областном центре, так и в городах и районах области. С середины 1950-х гг. начинается концентрация данной категории номенклатуры в областном центре, достигая на протяжении 1960 – 1980-х гг. удельного веса в 80–85%.
Рубеж середины 1950-х гг. примечателен и другим – заканчивается «эпоха» полной, в 100%, представительности на уровне ЦК руководства городов и районов страны. Хотя бы номинально ЦК был правомочен контролировать персональный состав руководства районного уровня, осуществляя прямой контакт с регионами. Это была прямая, непосредственная диктатура Центра по отношению к территориям. После выведения из номенклатуры ЦК районного уровня ее структура все больше стала напоминать феодальную пирамиду власти и отношений, включая передачу права номенклатурного контроля за районным уровнем власти областному звену.
Таким образом, за тридцать лет региональная составляющая номенклатуры ЦК КПСС кардинально изменилась. В начале 1950-х гг. она представляла собой широкую сеть, основными ячейками которой были политическая власть и хозяйственные структуры всех уровней; эта сеть охватывала своим влиянием все наиболее важные населенные пункты и производства. В 1960–1980-е гг. эта сеть стала гораздо реже, в ней появились большие лакуны. Центр все больше передавал свои полномочия региональным руководителям. Фактический контроль над руководящими кадрами номенклатуры регионов сосредоточился в руках местной политической элиты. Центр мог ее контролировать только через все более сужающийся круг наиболее важных фигур областного руководства. С конца 1980-х гг. она стала в основном партийной, замкнутой на областном уровне руководства, ограниченной областным центром.
ЦК стал в состоянии контролировать лишь руководство областных центров, выведя из-под своего контроля директорат, города области, трудовые коллективы
Предполагалось, что эти функции возьмут на себя региональные парткомы. В номенклатурах ЦК КПСС 1946–1970-х гг. обращает на себя внимание подчеркнутый индустриализм. номенклатура ЦК КПСС в регионах была, таким образом, способом не столько политического руководства, сколько способом контроля над составом и поведением тех хозяйственных руководителей, которые обеспечивали экономический и военный потенциал страны.
Вполне естественно, что в номенклатуру включались руководители производственного комплекса, предприятий по добыче сырья (нефть, руды, уголь и др.), первичной переработки, машиностроения. Вокруг этих отраслей строилась экономика страны, здесь возникали самые крупные предприятия, на которых трудились порой десятки тысяч рабочих и служащих, создавались многотысячные парторганизации, своей численностью превосходящие парторганизации многих сельских районов.
Ясно, что для ЦК КПСС прямой контакт с командирами производства (через номенклатуру) значил гораздо больше, чем все декларации о политических методах руководства, об убеждении политикой и т.д. Речь шла о возможностях политической власти непосредственного направления экономической деятельности из одного центра. Такой подход был возможен в условиях ранних этапов индустриального развития, когда число производств, ассортимент производимой ими продукции, степень плотности народнохозяйственных взаимосвязей были не настолько велики, чтобы представлять собой неразрешимую управленческую проблему. В эпоху Л.Брежнева необходимость заставила ЦК отказаться от прямого тотального номенклатурного контроля над экономикой: это было еще возможно, но уже совершенно неэффективно.
Номенклатура региональных комитетов строилась аналогично номенклатуре ЦК КПСС, хотя в ней были свои структурные особенности. В региональные номенклатуры не включался целый ряд групп ответственных работников, которые могли контролироваться только на уровне ЦК КПСС. К ним нужно отнести, что вполне естественно, руководящих работников учреждений и организаций СССР за границей, командиров и политический состав войск Советской Армии и Флота (кроме военного комиссара области и начальника политотдела областного военного комиссариата, которые, кстати, даже не входили в номенклатуру ЦК КПСС).
Все десятилетия после смерти Сталина прошли под знаком увеличения влияния региональных комитетов на кадры номенклатуры, в первую очередь, за счет должностей, которые раньше были номенклатурой ЦК. Так, в полное ведение региональных комитетов перешли почти все должности секретарей горкомов и райкомов партии, председателей исполкомов городских советов областных центров, заведующих кафедрами общественных наук вузов (из основной номенклатуры ЦК для крупных вузов в 1950-е гг. – в учетную номенклатуру обкома в 1980-х гг.), ряд чиновников региональных исполкомов и др.
Эволюция номенклатуры обкомов свидетельствует о том, что несмотря на ряд важных изменений, и в конце 1980-х гг. ключевые позиции во властных структурах по-прежнему были номенклатурными должностями. Однако в стране изменялась политическая ситуация, в противоречии с которой пришел институт номенклатуры.
Номенклатуры горкомов и райкомов КПСС, дублируя в основных чертах номенклатуры вышестоящих парткомов, также отличались определенным своеобразием. Главная их особенность заключалась в том, что на этом уровне начинался переход к широкому полю руководителей и просто влиятельных лиц «местного масштаба», которые не входили ни в какие партийные номенклатуры.
Номенклатура была способом представительства и организации руководителей структур, с помощью которых управляется общество в какой-либо из сфер его жизни. В обязательном порядке были представлены структуры политической власти (партийные и государственные органы); экономической власти (директорат, корпус руководителей колхозов и совхозов, главные специалисты); общественных организаций, инкорпорированных в политическую систему (профсоюзы, комсомол и др.); социальной сферы (здравоохранение, бытовое обслуживание, общественное питание, торговля); духовной сферы (руководство школ, вузов, средств массовой информации, домов культуры, театров и т.д.).
Руководители властных структур территорий «представляли» номенклатуру «своего» района, города в номенклатуре обкома, крайкома КПСС
В номенклатуре были в обязательном порядке представлены властные должности (партийные кадры – ответработники ГК, РК КПСС; секретари первичных парторганизаций; руководство райисполкомов, руководство райкомов ВЛКСМ, райкомов профсоюзов, директорат совхозов, председатели колхозов, руководство административных органов и некоторые другие). Это был тот набор позиций, который должен был быть под контролем в любом районе и при любых условиях.
В то же время в номенклатуру не включались те должностные позиции и в тех случаях, когда контроль за деятельностью структур был более эффективным по другим каналам. Так было с представительством должностных позиций в сфере экономики – были представлены руководители лишь крупных и средних предприятий (если речь шла о большом промышленном центре), так было с представительством секретарей первичных комсомольских и профсоюзных организаций и т.д.
Номенклатура никогда не охватывала всего слоя руководителей региона, поскольку не включала в себя значительную группу чиновников государственных и общественных организаций. номенклатура соединяла в себе черты элитарной и массовой организаций, стоя над обществом и растворяясь в нем.
Номенклатура не является «зеркальным» отражением общества с социальной точки зрения, она скорее репрезентативна относительно структур общества и государства. номенклатура структурирует правящие силы общества по важнейшим «точкам кристаллизации», в которых выражаются потребности модернизации на нетоварной основе в условиях форсированного развития. В силу этих обстоятельств номенклатура должна была иметь «однозначный», безальтернативный характер.
Трата сил общества на создание условий для публичного выбора руководителей из нескольких альтернативных кандидатур, сохранение неопределенности в выборе направлений деятельности для значимого числа лидеров различного уровня признавалась «излишеством», поскольку препятствовала концентрации ограниченных ресурсов общества «в нужное время и в нужном месте». номенклатура стала очень дорогим инструментом реализации амбициозных целей в условиях отсутствия дешевых средств и ресурсов.
Она создавала основу для концентрации властного капитала в нужных точках, заменяя тем самым механизм рыночных отношений
Номенклатура как средство-заместитель рынка, конечно, несовершенна, однако альтернатива ей в тех условиях была маловероятна. Данное положение нельзя понимать в том смысле, что в России в принципе не был возможным другой вариант развития (на основе товарно-денежных отношений). Но в условиях заданного в 1914–1921 гг. вектора исторического движения возможность данной альтернативы была слишком мала.
В истории СССР видна закономерность: чем более ограничены товарно-денежные отношения в стране, тем большего размера достигала номенклатура; по мере развития товарно-денежных отношений (хотя бы в квази-форме административно-бюрократического рынка) потребность в номенклатуре начинает сокращаться.
Политическая элита в советском обществе всегда стояла перед проблемой обеспечения управляемости номенклатуры, поскольку ее разнородный состав объективно способствовал разнонаправленности интересов. Необыкновенно сложной эта проблема была и в связи с опасностью поглощения партийного аппарата государственным, превращения партии в придаток государства, хозяйственников.
Единство действий всего слоя номенклатуры можно было обеспечить несколькими способами. На первый взгляд, главные из них – это идейное единство действий по реализации общей политической линии и угроза репрессий. Но надеяться на их автоматизм и эффективность не приходилось. Причин было множество: частая смена политического курса, проведение массовых политических кампаний, изменяющаяся трактовка целесообразности в политической работе, неизбежные различия на индивидуальном уровне в понимании политического курса, личные и групповые, отраслевые и местные интересы – все это были факторы, существенно менявшие содержание и формы реализации директив Центра.
Это была объективная, стихийная сила обстоятельств, требовавшая постоянного внесения организованного начала
В рамках сложившейся политической системы управляемость могла достигаться меньшими усилиями с помощью использования многочисленных механизмов подчинения. Общей их основой было то, что они использовали принцип формирования номенклатуры «сверху». Задача политической элиты состояла не в том, чтобы, организуя политическую работу, привлекать на свою сторону большинство управленцев, а в том, чтобы из множества вариантов стратегий и кандидатур выбрать наиболее соответствующие определенному стандарту, делегируя «избранным» ряд полномочий. Однако для всех кадровых раскладов политическая элита четко сформулировала главный критерий, по которому производился отбор в состав руководителей: политическая преданность режиму.
Требование политической лояльности к кадрам номенклатуры было не столько следствием условий деятельности элиты, сколько неизбежностью ориентации на конкретную модель развития, основные цели которого, источники накопления средств, способы мобилизации ресурсов, приоритеты и пропорции инвестиций были «зашифрованы» в идеологемах правящей партии, политических и экономических конструкциях общества. Верность «линии ЦК, партии» (фактически – готовность проводить тот курс, который был на данный момент актуальным, не взирая на все его возможные недочеты или непродуманность) и была критерием политической лояльности.
При решении кадровых вопросов воля партийного комитета по форме могла быть выражена как утверждение, согласование кандидатур, прямое назначение, рекомендация на избрание или назначение и т.д. Но любая форма выражения мнения партийного комитета была фактическим окончанием обсуждения, если не возникало иного мнения у вышестоящей инстанции. Аналогичные процедуры существовали и на более низких уровнях власти. Необходимо отметить несколько важных моментов, характеризующих порядок номенклатурного утверждения. В своем «классическом» варианте он предполагал, что воля, мнение нижестоящего уровня власти, коллектива трудящихся, партийной организации имеют безусловно меньшее значение, чем мнение нескольких людей вышестоящего уровня власти, от позиции которых зависело согласие с решением «низов».
Важно отметить специфику распределения ответственности за поведение и деятельность номенклатурных работников. Согласие на назначение (освобождение) номенклатурного работника давал вышестоящий партком, фактически сосредоточивая в своих руках исключительное право «вето» на любую неустраивающую его фигуру.
Анализ управляемости номенклатурой невозможен без ответа на два принципиальных вопроса: каково соподчинение и вес номенклатур различного уровня в регионах? Каков механизм решения кадровых вопросов по кадрам основной и учетной номенклатуры? Несмотря на кажущуюся ясность, четкие ответы на них сформулировать пока весьма сложно. Можно лишь предложить объяснительные схемы, рисующих в большей или меньшей степени приближенную картину. Действительно, вес номенклатурных работников определялся не только тем, в номенклатуре какого партийного комитета он находился. На «административный вес» работника влияло множество других факторов, учесть которые весьма сложно. Это могли быть и роль региона, отрасли в жизни страны; специфика номенклатуры продукции, выпускаемой на предприятии, которым руководил номенклатурный работник; личные связи «в верхах» и т.д. В номенклатуре можно, по всей видимости, выделить огромное количество весовых позиций, определяемых объемом властных ресурсов в распоряжении конкретного работника.
Это были фигуры из разных пространственных измерений номенклатуры, чья деятельность пересекалась лишь в нескольких узловых точках – на поверхности политического ритуала, в сфере обеспечения «плана» или социального контроля за работающим населением. Вне этих точек номенклатура была относительно самостоятельна.
Аналогичная ситуация, только еще более четко выраженная, возникала во взаимоотношениях политической элиты с руководителями «силовых структур»
Все эти номенклатурные позиции образовывали в составе региональной номенклатуры целые массивы руководителей разного ранга и сфер деятельности, которые обладали номенклатурным «иммунитетом». Его суть – в особом статусе работника, чья деятельность после прохождения процедуры утверждения в ЦК КПСС выходила (полностью или частично) из-под контроля местных номенклатур. Чем ниже был уровень регионального парткома, в чью номенклатуру по должности входил работник номенклатуры ЦК, тем выше становился вес работника внутри соответствующей номенклатуры. Чем больше было таких работников в номенклатуре соответствующего партийного комитета, тем выше был его вес относительно других парткомов и тем больше были ограничены в своих кадровых возможностях региональные комитеты.
Основная проблема в управлении номенклатурой состояла, по всей видимости, в необходимости преодолевать противоречие между региональным характером номенклатуры и отраслевым принципом ее построения. Выходом из противоречия была политика согласований как кадровых назначений, так и организации деятельности номенклатуры.
Сокращение основной номенклатуры ЦК, передача все большего числа утверждений на рассмотрение в отделы ЦК, а также в регионы свидетельствовало о том, что в стране произошло три существенных сдвига в структуре власти.
Первый означал ослабление роли политического руководства в пользу политической бюрократии. Второй выразился в ослаблении вертикальных связей между Центром и регионами, а также непосредственных организационных процедур, создававших четкие институциональные механизмы трансляции и трансформации политической воли Центра в конкретные формы и виды политической деятельности в регионах. Третий сдвиг во властных отношениях означал усиление роли руководителей исполнительных структур, для которых получение поддержки в отношении необходимых кандидатур в отделах ЦК КПСС было делом более легким, основанным зачастую на личных связях или на упрощенных процедурах согласования. Одновременно это означало, что в отношениях с регионами все большую роль начинают играть итеративные процедуры, которые дополняют и подкрепляют механизмы директивного управления.
В 1960 – 1980 гг. в стране возникла новая политическая ситуация, специфику которой составляла особая форма внутриэлитного «общественного договора», устанавливавшего ориентиры деятельности для всех ее групп и отрядов. М.Горбачев, давая характеристику этому негласному «общественному договору», назвал главную его составляющую: «первым секретарям в их регионах давалась почти неограниченная власть, а они, со своей стороны, должны были поддерживать Генерального…»[21]. Однако, была и другая составляющая договора: неявная форма политического контракта между хозяйственниками и партийными кадрами, в рамках которого хозяйственники, оставляя за партией право «вето» по кадровым вопросам (в крайних случаях), получили доступ к реальным рычагам власти для решения вопросов о кадровых назначениях. Соблюдение бюрократических процедур было знаком соблюдения контракта: «верхи» (ЦК) не возражают, если «низы» (регионы, министерства, ведомства) предлагают и при этом не противоречат «верхам».
Управление номенклатурой должно было гарантировать однозначную реакцию номенклатуры на цели, действия, направления работы, определяемые политическими и идеологическими приоритетами элиты. Поскольку они нередко расходились со здравым хозяйственным смыслом (ограничение на ведение личного подсобного хозяйства для сельских жителей в начале 1960-х гг., разделение партийных, государственных, общественных организаций по производственному принципу в 1962 г., свертывание хозяйственной самостоятельности производственных предприятий с конца 1960-х гг. и т.д.), требовалось достичь такой управляемости, чтобы номенклатура не высказывала, не проявляла не только оппозиционности, но даже намека на иную точку зрения. Управление политической элиты номенклатурой было достаточно сложным. Его содержание заключалось в том, что деятельность одного и того же представителя номенклатуры управлялась и контролировалась по многим «вертикалям» управления, причем их нити сходились, в конечном счете, в руках политической элиты.
Существование системы контроля за номенклатурой не означало, что каждый ее представитель действовал «строго по команде». У номенклатуры оставалась весьма высокая степень самостоятельности, которая была основана на том, что политическая элита не могла и не должна была осуществлять оперативное управление деятельностью всей номенклатуры.
Это было технически и технологически невозможно
Но был и другой фактор: взаимоконтроль различных институтов общества, поддерживаемый Центром. В рамках политического разделения труда целый ряд структур имел право независимого от местных властей выхода на центральные органы по принципиальным вопросам ситуации в регионе: КГБ, МВД, крупные предприятия ВПК и др. В силу данных обстоятельств политическая элита региона выступала скорее не как «хозяин» номенклатуры, от воли и расположения которого зависела ее судьба, а как главный диспетчер, регулирующий взаимоотношения внутри номенклатуры, номенклатуры и населения во имя сохранения существования самой номенклатуры.
Но именно в 1960–1980-е гг. сложилось новое качество внутриноменклатурных связей: появилась внутренняя сплоченность, не позволявшая представителям номенклатуры «добивать своих» в случае провалов в работе. Если раньше, в 1940-е гг., лояльное отношение к работникам, не справившимися с установками Центра, грозило репрессиями, в лучшем случае – обвинениями в либеральном отношении и попустительству, в утрате партийной принципиальности, то теперь такой угрозы не существовало.
Появилась вполне легальная, с точки зрения политической ситуации в стране, возможность либо оставлять работников на прежних местах, либо перемещать их по горизонтали управленческой пирамиды, либо – в качестве самого тяжелого наказания – перемещать на нижний уровень номенклатуры. Стабильность номенклатурного статуса (или «околономенклатурных» позиций) привела к новой ситуации – номенклатура стала осознавать себя слоем со своими частными интересами, отличающимися, и порой существенно, от целей политической элиты.
Причина расхождения интересов вполне объяснима
Идеологические догмы о социальном равенстве и справедливости пришли в противоречие с реальным положением номенклатуры как работников не только распоряжавшихся от имени государства ресурсами, но и одной из наиболее образованных и квалифицированных частей общества. Стремление привести свой образовательный, квалификационный, должностной статусы в соответствие с объемом собственности, которым они рассчитывали распоряжаться, стало базой назревающего конфликта с политической элитой.
Далеко не случайно, что события конца 1980-х гг. привели КПСС к краху не только потому, что по-революционному стали вести себя массы. Пожалуй, главное заключалось в том, что номенклатура вышла из-под контроля политической элиты. Это был действительно бунт номенклатуры, которая приобрела при советском режиме все, кроме собственности и политической власти. С конца 1980-х гг. номенклатура, в первую очередь, на нижних этажах управления начинает вести себя все более независимо. номенклатура теряет управляемость. Теряет смысл контроль за социальным составом номенклатуры, партия отходит от влияния на государственные и хозяйственные дела.
Номенклатура, предоставленная сама себе, начинает метаться между стремлением к твердому порядку и стремлением к переделу собственности. Побеждает последнее. В 1990–1991 гг. начинается массовый выход представителей номенклатуры из партии или фактическое прекращение членства в КПСС. Связи, действовавшие между партией и номенклатурой, стали рваться. номенклатура превратилась в самодостаточный слой, который стал бороться за выживание так, как считал нужным. Партия оказалась самым ненужным элементом в системе номенклатурных связей. Из организатора номенклатуры она превратилась в ее лишний элемент, в отработанную конструкцию.
————-
[1] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 12.
[2] Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура? // Международная экономика и международные отношения. 1995. N 6. С. 32.
[3] Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия. // Вопросы истории. 1993. № 7. С. 25.
[4] Левин М. номенклатура – Агсаnum Imperii: (Технология управления против социологии управленцев) // Куда идет Россия? Общее и особенное в современной России. М., 1997. С. 70.
[5] Более подробно об этих подходах см.: Мохов В.П. Элитизм и история: Проблемы изучения советских региональных элит. Пермь, 2000. С. 60–64; Мохов В.П. Советская номенклатура как объект научного анализа // Ученые записки гуманитарного факультета ПГТУ. Вып.1. Пермь, 2000. С. 62–71.
[6] Вопросы работы КПСС с кадрами на современном этапе. М., 1976. С. 173.
[7] Яцков В. А. Организация работы с номенклатурой партийных комитетов // Проблемы партийного и государственного строительства. Вып. 2. М., 1982. С. 133.
[8] Словарь по партийному строительству. М., 1987. С. 157.
[9] Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. М., 1998.
[10] Для союзных республик, имевших областное деление (кроме РСФСР), добавлялся еще один уровень – уровень ЦК компартии союзной республики.
[11] номенклатура парткомов первичных партийных организаций учреждалась, как правило, в парткомах крупных производственных объединений, наделенных правом контроля деятельности администрации (См.: Яцков В.А. Организация работы с номенклатурой… С. 134); по мнению составителей «Словаря по партийному строительству», в первичных парторганизациях необходимости в номенклатуре обычно не возникало. См.: номенклатура кадров // Словарь по партийному строительству. М., 1987. С. 156–157.
[12] Хлевнюк О.В. Политбюро. Механизмы политической власти в 30-е годы. М., 1996. С. 266.
[13] См.: История КПСС. В шести томах. Т.5.Кн.2. С.225; Н.С.Хрущев (1894-1971): Материалы научной конференции, посвященной 100-летию со дня рождения Н.С.Хрущева. М., 1994. С. 142.
[14] Данный вид номенклатуры имел различные названия: учетно-резервная номенклатура, учетно-контрольная номенклатура.
[15] См.: Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945 – 1991 годы). Пермь, 2003. С. 110.
[16] РЦХИДНИ. Ф. 17. Оп. 117. Д. 644. Л. 152.
[17] Подсчитано по: Там же. Л. 154.
[18] Ссылка на данное постановление см.: ГОПАПО. Ф. 105. Оп. 20. Д. 62. Л. 131.
[19] Всей номенклатуры – утверждаемой Политбюро ЦК КПСС и учетно-контрольной.
[20] Материалы дела о проверке конституционности…Т. 1.С. 148.
[21] Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Т. 1. С. 180.